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环境服务定价: “一视同仁”不可取

发布时间:2019/05/08 丨 文章来源: 丨 浏览次数:

10月15日,中共中央、国务院下发《关于推进价格机制改革的若干意见》(下称《意见》)。作为价格改革的纲领性文件,《意见》明确了价改“路线图”和“时间表”。

   国家发展改革委主任徐绍史表示,价格是资源配置的“牛鼻子”,市场规律要通过价格变化发挥作用。只有加快推进价格改革,减少政府不当干预,使价格信号真正反映市场供求状况和资源稀缺程度,才能充分发挥引导资源配置的作用。

   在完善环境服务价格政策方面,《意见》提出,统筹运用环保税收、收费及相关服务价格政策,加大经济杠杆调节力度,逐步使企业排放各类污染物承担的支出高于治理成本,提高企业主动治污减排的积极性。

   对此,业内认为,此番价改对环保行业无疑是重大利好。但接受中国经济导报记者采访的多位专家表示,《意见》有关环境服务价格的一些问题尚待厘清和细化。


环保事业:公益性VS市场性


   在“完善环境服务价格政策”层面,《意见》明确规定,探索建立政府向污水处理企业拨付的处理服务费用与污水处理效果挂钩调整机制,对污水处理资源化利用实行鼓励性价格政策。积极推进排污权有偿使用和交易试点工作,完善排污权交易价格体系,运用市场手段引导企业主动治污减排。

   “环境领域的定价机制和能源、交通领域定价属性有很大不同。”后者以受益者付费模式为主,比较容易实施和推进。北大环境学院E20联合研究院副院长薛涛在接受中国经济导报记者采访时表示。

   薛涛认为,“环保领域价格定价类型,一种是污染者付费,一种是受益者付费。”

   “这两种付费模式中,污染者付费优先于受益者付费。只有当找不到污染者的时候,才采用受益者付费的方式。”中国人民大学生态金融研究中心副主任、环境学院教授蓝虹对中国经济导报记者如是说。

   一般来说,受益者付费主要集中于土壤修复、黑臭水体治理等领域。“从污染者付费的角度看,以污水处理为例,一直以来,向公众收取的污水处理费用很低,在有些地方甚至可以忽略不计。现在要完全交由市场定价,价格提升将相对较明显,在短时间内公众或难以接受。”薛涛表示。

   这本质上是环境服务公益属性与市场化的矛盾。“环境治理具有很强的公益性。投入以后本质上不会产生经济回报。而参与方要想获利,就只能靠另一方购买服务实现。而购买方鉴于环境治理本身的公益性,给出的价格往往跟企业预期收益存在落差。”薛涛透露,这也是一直以来导致环境服务价格倒挂的重要原因之一。

   “《意见》的出台,突出的是全成本付费,也意味着环境服务价格将采用市场化定价方式,未来价格上调是大趋势,某种程度上能缓解成本倒挂问题。”薛涛预计,到2020年环境领域价格将逐步到位。

   数据显示,国内1/3的省会城市仍未达到“水十条”中设定的处理费标准;我国污水处理费水平与其他国家尚存差距且不及居民可接受价格的上限;而参考供水行业合理盈利标准,污水处理费尚有20%~40%的提价空间。

   

由地方主导环境服务价格?专家:可行性不高


   《意见》在落实价改机制的保障措施方面,要求各地区各有关部门深入调研、科学论证,广泛听取各方面意见,突出重点、分类推进,细化工作方案,及时总结评估,稳步有序推进,务求取得实效。影响重大、暂不具备全面推开条件的,可先行开展试点,发挥示范引领作用。

   “这意味着,此轮价改大多由地方政府来牵头主导。”薛涛表示。

   但业内人士认为,环保行业跟能源、交通领域不同,通过市场自发形成价格难度比较大。需要从中央层面上加强管制。

   “像燃气、交通这类项目,付费者容易确认,由地方政府操作比较便利。但在环保领域,以治污类项目为例,环境服务的污染者和受益者往

往不处于同一地区,很难统一。比如一个跨流域治理的项目,上游地区治理与否影响到下游的环境质量。但由于市场自身的趋利避害特性,对上游地方政府来说,容易滋生‘以邻为壑’的思想,即我不治理,我就不花钱,让下游去下功夫治理。治污类项目很多是水、大气这类流动性很强的对象,这样做往往会造成环境风险的拖延和转移。”薛涛表示。

   专家认为,在环境服务领域,需要从中央层面上建立自上而下具有强制性的价格机制。

   

环境服务定价:既要看“量”,更要重“质”


   蓝虹认为,“环境服务定价是解决环境问题的基础,当下现有的环境服务定价机制,还有很多缺失。”

   “我们现在处于环境公共服务民营化的过程中,随着环境服务的出现,特别是PPP模式的变革,收费定价机制必然要随之发生转变。否则,民营资本或者第三方企业如何受益?”蓝虹对中国经济导报记者如是说。

   专家表示,当下对环境服务定价标准有些过于粗糙。“《意见》中提到的定价。说的是价格的组成,但是还有一个先决问题没有解决,就是如何定价?以什么标准来定?这方面并没有着墨。”蓝虹提出疑问。

   环境服务,提供的是服务和产品,质量自然有高有低。以污水处理为例,某地本身要求一级B,现在有些污水处理厂做得好,能达到一级A,倘若只按一级B的标准来定价,显然忽视了企业在治理过程中所投入的技术和资金。长此以往会打击治理企业积极性。“环境治理达标是‘底线’而非上限,倘若做得比达标质量高出很多。如何在价格机制上进行衡量?目前来看,的确没有。”蓝虹表示,环境服务价格机制,不能只关注服务的“量”,更要关注服务的“质”,这跟一般供热供气的定价机制是有差别的。

   另外,在受益者付费这些项目中,比如流域治理,治理后良好的环境质量如何用价格来量化进行付费,这方面的标准业界仍没有统一定论。

   现在社会各界已意识到环境服务定价机制的重要性,并开始着手建立并逐步完善。“这肯定得一步一步来,首先得讨论谁付钱,怎么付,然后再来确定价格的构成。所以环境资源定价还有很多工作要做。


价改多半间接影响环境服务价格


   专家表示,《意见》提到的价改,直接影响特许经营类项目,而对政府购买环境服务来说,影响并不明显。

   怎么区分特许经营和政府购买服务?薛涛建议,“特许经营中,由经营企业直接对相关者进行收费,政府扮演监管者角色。价改影响的是政府和受益者付费之间的关系。比如污水处理,居民和企业付费给政府后,政府从盘子中拨出一部分支付给企业。价改影响的只是政府这个盘子的大小,和治理企业并不直接相关。"有专家表示,在环境服务项目中,一些地方出现收了处理费却不按时足额支付第三方企业的现象。

   "用这个标准去衡量,目前在环保布建设项目环评资领域中,基本上采取的都是政府购买环境服务的形式,特许经营几乎没有。”薛涛介绍说。

   可见,环境服务定价与其他领域的确有很多本质不同,政府在其中扮演的角色也因此不同。对此,蓝虹建议,“《意见》之外,应专门针对环境服务领域,出台相关的定价文件。”

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